新形勢下，園區(qū)開發(fā)項目投資建設模式如何選擇？
來源：高新院 achie.org
日期：2021-10-20 點擊：次
產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)集群的重要載體和組成部分，已經(jīng)成為各地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要助推器。但園區(qū)開發(fā)涉及到的建設項目內容多、范圍廣、周期長，因此投資規(guī)模大，資金需求大，還經(jīng)常面臨各種政策調整、各類項目風險收益差別明顯等問題。如何在園區(qū)開發(fā)項目中策劃選擇合適的投資建設模式，解決園區(qū)開發(fā)的頂層設計問題至關重要。
本文介紹產(chǎn)業(yè)園區(qū)及園區(qū)開發(fā)項目的概念、內容及特點，通過對園區(qū)開發(fā)投資建設多種模式的比較，提出園區(qū)開發(fā)項目投資建設模式的策劃重點，對園區(qū)開發(fā)項目需重點關注的問題進行分析和說明，并為新形勢下園區(qū)開發(fā)項目探索建立多元投資建設模式提供行之有效的建議。
產(chǎn)業(yè)園區(qū)及園區(qū)開發(fā)項目
1979年，深圳蛇口工業(yè)區(qū)作為中國第一家產(chǎn)業(yè)園，拉開了我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設的序幕。經(jīng)過40余年的穩(wěn)步發(fā)展，產(chǎn)業(yè)園區(qū)在全國各地展開布局，各式各樣的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、高新開發(fā)區(qū)不斷涌現(xiàn)，在數(shù)量和經(jīng)濟規(guī)模上均取得了矚目成績。產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)集群的重要載體和組成部分，在現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設中越來越受到重視。產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的龍頭，對外開放、招商引資、管理創(chuàng)新的載體，是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)調整升級的重要空間聚集形式，在聚集創(chuàng)新資源、培養(yǎng)新興產(chǎn)業(yè)、推動城市建設等方面發(fā)揮了重大作用。
產(chǎn)業(yè)園區(qū)及園區(qū)開發(fā)項目的內涵
產(chǎn)業(yè)園區(qū)指在一定的產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策的指導下，以土地為載體，通過提供基礎設施及綜合配套服務，吸引特定類型、特定產(chǎn)業(yè)集群的內外資企業(yè)投資建廠，通過資本、產(chǎn)業(yè)、技術、知識、勞動力等要素高度集聚，增強產(chǎn)業(yè)競爭力，并向外圍輻射的特定區(qū)域。土地性質一般為非居住用地、商服用地，以工業(yè)、物流基礎、教育科研、文化設施、體育等用地為主。產(chǎn)業(yè)園區(qū)涵蓋范圍很廣，包括工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)以及各類特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)。而園區(qū)開發(fā)項目就是在產(chǎn)業(yè)園區(qū)內進行統(tǒng)一的征地補償與拆遷安置，并進行道路橋梁、市政管網(wǎng)、學校醫(yī)院等配套設施建設，形成城市功能完善、基礎設施完備的產(chǎn)城融合發(fā)展區(qū)域，為當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展提供土地及設施載體。
園區(qū)開發(fā)項目一般包括園區(qū)的規(guī)劃設計、土地整理儲備、基礎設施建設運營和產(chǎn)業(yè)人口導入等。策劃規(guī)劃設計包括整合國際、國內相關產(chǎn)業(yè)規(guī)劃資源，深入研究產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇與方向，為園區(qū)制定精準的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并為后續(xù)規(guī)劃設計和產(chǎn)業(yè)招商提供依據(jù)和方向，推動園區(qū)價值增長預期。土地整理和拆遷安置是指按照相關規(guī)劃和項目建設需要，完成土地整理和拆遷安置工作，保障園區(qū)后續(xù)建設和運營，為園區(qū)發(fā)展奠定基礎?；A設施及公共設施建設是為園區(qū)內道路、供水、供電、排水、通信、綠化等基礎設施以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心、配套生活設施等公共配套項目的建設，保證入園企業(yè)全方位生產(chǎn)生活需求，為園區(qū)后續(xù)發(fā)展提供保障。基礎設施運維及公共服務包括園區(qū)物業(yè)管理、公共項目經(jīng)營與維護、基礎設施維護，保障園區(qū)公共功能正常發(fā)揮、園區(qū)企業(yè)日常生產(chǎn)良性運轉。
園區(qū)開發(fā)類項目建設范圍廣、建設內容多，因此投資規(guī)模往往金額巨大，在園區(qū)初始開發(fā)時期對資金的需求集中且量大。同時，由于園區(qū)開發(fā)項目需要提供沒有明顯收益的公共基礎設施和公共服務的功能，而園區(qū)企業(yè)的培育和土地增值需要一定的時間，因此，園區(qū)開發(fā)類項目通常開發(fā)周期長、資金回報期長。另外，園區(qū)內土地性質多樣，業(yè)態(tài)分布多樣，各類項目風險收益差別較大。
經(jīng)過40多年的發(fā)展，各級地方政府因地制宜，根據(jù)國家引導和市場需求情況，積極探索，大膽實踐，已經(jīng)形成多種較為成熟的開發(fā)模式。從市場開發(fā)主體來看，我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)模式可分為政府主導開發(fā)模式、企業(yè)主導開發(fā)模式、政企合作開發(fā)模式三大類。
這是目前中國各級地方政府最常使用的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)模式。一般采取由政府派出機構的管委會或由政府出資設立開發(fā)公司來主導園區(qū)的開發(fā)并負責園區(qū)管理，園區(qū)管控者既是管理者又是開發(fā)商。在地方政府主導下，做出園區(qū)規(guī)劃并組成開發(fā)機構，通過制定相關產(chǎn)業(yè)支持政策、稅收優(yōu)惠條件，營造園區(qū)與其他產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)項目所具備的獨特優(yōu)勢，然后通過招商引資、土地出讓等方式引進符合相關條件的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目。
在這種模式下，資金主要來源于財政預算資金、政府舉債以及開發(fā)公司的融資，社會資本僅負責項目建設。典型的實施模式有政府購買服務、EPC、EPC+運維和施工總承包。這種開發(fā)模式的優(yōu)勢是可以利用政府權威協(xié)調各種社會資源和關系，有利于爭取到各種優(yōu)惠政策，在招商引資中有利于消除投資商的顧慮，資金來源于財政資金，可以讓園區(qū)開發(fā)迅速啟動，彌補開發(fā)初期資金不足及不易吸收社會資本的問題。缺點是易存在“小政府、大社會”的弊端，政府容易為了政績，不顧經(jīng)濟效益，盲目大干快上，財政資金的有限性也易導致園區(qū)開發(fā)進程受阻。
這種模式一般由一家企業(yè)負責園區(qū)的綜合管理與開發(fā)。最典型的案例如由招商局集團開發(fā)的深圳蛇口工業(yè)區(qū)。通常由某個產(chǎn)業(yè)領域具有強大綜合實力的企業(yè)，營建一個相對獨立的產(chǎn)業(yè)園區(qū)；在自身企業(yè)入駐且占主導的前提下，借助企業(yè)在產(chǎn)業(yè)中強大的凝聚力與號召力，通過土地出讓、項目租售等方式引進其他同類企業(yè)的聚集，實現(xiàn)整個產(chǎn)業(yè)鏈的打造及完善主體企業(yè)引導模式。按照主導企業(yè)的類別，可分為：產(chǎn)業(yè)企業(yè)主導模式，如上海石化工業(yè)園區(qū)、聯(lián)想集團的大慶科技城等；地產(chǎn)企業(yè)主導模式，如金融街園中園、綠地集團濱湖國際總部產(chǎn)業(yè)園等。按照出資企業(yè)的性質劃分，可分為：國有企業(yè)主導模式，如招商局集團的蛇口工業(yè)園區(qū)；民營企業(yè)主導模式，如深圳的天安數(shù)碼城民營科技園；外資企業(yè)主導模式，如上海的漕河涇微電子高技術開發(fā)區(qū)；聯(lián)合企業(yè)主導模式，如浦東金橋出口加工區(qū)等。
在這種模式下，項目資金主要來源于企業(yè)，將政府投資項目轉變?yōu)槠髽I(yè)投資項目，或使用財政資金的企業(yè)投資項目。典型的實施模式有F+EPC、政府授權、股權合作和產(chǎn)業(yè)招商。這種模式的優(yōu)勢是完全按照市場經(jīng)濟規(guī)律運作，資金由社會資本投入，市場敏感度高、運作效率較高，但也存在開發(fā)企業(yè)過于考慮經(jīng)濟效益忽視社會效益，開發(fā)企業(yè)承擔部分社會管理職能，負擔過重的情況，對開發(fā)企業(yè)的資金實力、運作能力要求很高。
政企合作開發(fā)模式介于前兩種模式之間，政府負責研究制定產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略、促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化等，企業(yè)負責實施園區(qū)項目的具體設計、建設、運營等，政府和企業(yè)在責權利及風險上按約定的規(guī)則進行分擔。這種模式充分發(fā)揮了政府和社會資本各自的資源與創(chuàng)新優(yōu)勢，兼顧了經(jīng)濟與社會的全面發(fā)展，實現(xiàn)了優(yōu)勢互補。典型的實施模式有PPP模式、特許經(jīng)營模式等，典型案例有華夏幸福與河北固安縣政府以PPP模式開發(fā)的固安新興產(chǎn)業(yè)示范區(qū)。
近年來，隨著中央連續(xù)出臺去杠桿相關政策，嚴控地方政府負債，地方政府融資渠道收窄，傳統(tǒng)的由政府主導的園區(qū)開發(fā)模式面臨嚴峻挑戰(zhàn)。這種情況下，政府轉而尋求社會資本參與到園區(qū)開發(fā)過程中，PPP模式得到大力發(fā)展。PPP模式下，項目融資由社會資本與政府方出資代表成立的合資公司負責，政府每年根據(jù)績效考核結果付費。這種模式既提高了融資效率，減輕了財政負擔，由于社會資本的參與和績效考核的監(jiān)督評價機制，還提高了產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設管理水平，有利于實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務的多元化供應，推進供給側結構性改革。
盡管我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展取得了矚目成就，對國家經(jīng)濟的發(fā)展作出了重大貢獻，但由于各產(chǎn)業(yè)園區(qū)運作效率不一，產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展情況千差萬別，運作良好的產(chǎn)業(yè)園區(qū)成功拉動地方經(jīng)濟發(fā)展，也存在部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)大量空置，造成資金資源浪費的現(xiàn)象。筆者認為，園區(qū)開發(fā)項目投資建設模式的策劃與選擇在園區(qū)開發(fā)建設過程中發(fā)揮著至關重要的作用。適宜的投資建設模式既能滿足投資建設的資金需求，還能提升建設效率，帶來經(jīng)濟效益和社會效益，但是沒有一種投資建設模式是萬能的，必須因地制宜、與時俱進，根據(jù)當時當?shù)氐膱@區(qū)具體情況具體分析。做好園區(qū)開發(fā)項目投資建設模式的策劃，需從以下幾個角度充分考慮。
園區(qū)項目的開發(fā)體量和開發(fā)規(guī)模
一般來說，如果園區(qū)項目開發(fā)面積大、投資規(guī)模巨大、投資建設強度高，會導致單一企業(yè)很難勝任，不宜由企業(yè)主導開發(fā)，應該充分發(fā)揮政府的主導作用，由政府擔當主要的開發(fā)責任，再根據(jù)具體項目適度引入企業(yè)投資。如果是在較大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)園區(qū)內再劃分為若干小的園區(qū)進行建設，則可以考慮引入企業(yè)主導的開發(fā)模式，或者考慮政企合作共同開發(fā)，由企業(yè)或者政企合作成立的項目公司獲得園區(qū)土地使用權后向銀行申請園區(qū)建設貸款進行投資建設。
對于非經(jīng)營性項目，如公共市政道路、公益性設施等，具有無償使用的特性，不能在建成后產(chǎn)生經(jīng)營性收入和現(xiàn)金流，因此也無法市場化運作。針對這類項目的投資建設，更多的是依賴財政資金統(tǒng)籌，可采用政府發(fā)行一般債或者平臺開發(fā)公司發(fā)行債券及籌措信貸資金后，再采用EPC模式進行建設。如果地方政府的一般公共預算收入較高，也可采用PPP模式中的純政府付費模式進行投資建設。而對于經(jīng)營性項目或者準經(jīng)營性項目，項目建成后能產(chǎn)生一定的收入和現(xiàn)金流，如污水處理廠，供電供暖項目，收費隧道、停車場，可以收取租金的廠房公寓倉儲設施等，這類項目可以吸引到社會資本投資建設，適宜采用PPP模式中的使用者付費模式或者可行性缺口補助模式。如果地方政府有舉債額度，可申請通過發(fā)行地方政府專項債的模式籌集建設資金后再以EPC模式建設。此外，還可以考慮將經(jīng)營性項目與非經(jīng)營項目適度打包，只要能夠滿足項目整體現(xiàn)金流覆蓋的相關要求，PPP模式或者發(fā)行地方政府專項債+EPC模式都是可以采用的投資建設模式。
通常來講，園區(qū)開發(fā)中包含市政基礎設施項目、農(nóng)林水利項目、交通設施項目、工業(yè)廠房項目、公共基礎設施項目、保障房項目及住宅開發(fā)項目等。不同種類的項目在建設程序、施工難度、技術要求、管理能力方面都有很大的差異性。例如，對于工程難度較高、專業(yè)性較強的電力設施項目，適宜采用EPC模式建設，保障項目建設的安全性和專業(yè)性。而對于建設范圍廣、協(xié)調部門多的項目，可采用代建模式，發(fā)揮專業(yè)項目管理公司的工作經(jīng)驗和社會資源。
確定園區(qū)開發(fā)項目投資建設模式
需重點關注的問題
做好園區(qū)項目的規(guī)劃和區(qū)域內資產(chǎn)資源的梳理
當前，不少產(chǎn)業(yè)園區(qū)存在定位不清、同質化嚴重、園區(qū)招商困難、園區(qū)內產(chǎn)業(yè)協(xié)同性不夠等諸多問題。因此，必須重視產(chǎn)業(yè)園區(qū)的前期規(guī)劃，從戰(zhàn)略、功能、資源稟賦、地域特點、人才結構等各個維度充分考慮。優(yōu)秀的產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃，不僅包括戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、空間規(guī)劃，還包含招商規(guī)劃、項目規(guī)劃和投融資規(guī)劃的系統(tǒng)性規(guī)劃。尤其需要注意的是，招商引資必須與規(guī)劃充分融合，突出規(guī)劃引領，明確園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展方向。同時，有必要對區(qū)域范圍內的存量土地資源進行梳理，對區(qū)域內土地類型進行全面摸排，切實提高土地利用效率，完善園區(qū)功能。另外，還要對園區(qū)內可提供的各項優(yōu)惠政策做充分挖掘，在規(guī)劃階段就要對園區(qū)內各種項目的投資融資途徑加以考慮，科學合理地確定項目投資規(guī)模。
投資建設模式要適應外部環(huán)境的發(fā)展與變化
產(chǎn)業(yè)園區(qū)歷經(jīng)40多年的發(fā)展，在不同的發(fā)展時期，采用的投資建設模式也有很大變化。有些投資建設模式因為不符合宏觀環(huán)境的需要，已經(jīng)被政策禁止或限制使用，成為了歷史。有些投資建設模式因為順應形勢，適合發(fā)展需要，開始大放異彩。近年來，隨著地方政府債務規(guī)模不斷增加，防范化解財政金融風險，化解地方政府隱性債務問題，一直是黨和政府著力解決的問題。因此，在考慮投資建設模式時，必須要注意是否符合國家的政策導向。
一是有增加地方政府隱性負債風險的投資建設模式受到越來越多的限制。2012年以前，BT模式是產(chǎn)業(yè)園區(qū)政府主導投資建設模式的主流模式，而隨著《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預[2012]463號）、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）等文件的發(fā)布，BT模式基本無法得到金融機構的融資，逐漸失去市場。2017年，《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預[2017]50號）以及《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預[2017]87號）等一系列去杠杠政策相繼發(fā)布后，地方政府融資渠道收窄，政府購買服務模式被以負面清單的方式行了限定。《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》（保監(jiān)發(fā)[2021]15號）發(fā)布后，要求銀行保險機構不得對承擔地方政府隱性債務的客戶新提供流動資金貸款或流動資金貸款性質的融資，不得為其參與地方政府專項債券項目提供配套融資，不得提供以預期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來源的融資。隨著這些文件的出臺，以F+EPC和ABO模式進行園區(qū)開發(fā)的項目已基本無法獲得項目融資，這些模式的運用和落地也勢必會受到影響。
二是能有效化解地方政府隱性負債風險的投資建設模式受到越來越多的政策支持。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）、《財政部關于印發(fā)〈2015年地方政府專項債券預算管理辦法〉的通知》（財預[2015]32號）發(fā)布后，通過發(fā)行地方政府專項債籌措建設資金得到支持。經(jīng)過幾年的發(fā)展和探索，隨著《關于加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關工作的通知》（財預[2020]94號）的發(fā)布，地方政府專項債的發(fā)行更是迎來了春天。目前，以政府主導模式進行園區(qū)開發(fā)的項目中，地方政府專項債+EPC的投資建設模式運用非常廣泛。
《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）、《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）發(fā)布后，PPP模式也開始得到推廣，并在園區(qū)開發(fā)項目中得到大規(guī)模的運用。在經(jīng)歷了2015年–2017年的爆發(fā)式增長后，隨著《財政部辦公廳關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）以及《財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金[2019]10號）等規(guī)范性文件的陸續(xù)出臺，PPP模式的適用空間及范圍會更加嚴格。
隨著時代發(fā)展、社會需求的變化，園區(qū)開發(fā)項目投資建設模式的選擇也在不斷調整。在我國經(jīng)濟快速發(fā)展和轉型的過程中，地方政府和企業(yè)都在不斷探索更具適應性的投資建設模式。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發(fā)展思想，積極推進新型城鎮(zhèn)化建設，產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)作為推進新型城鎮(zhèn)化進程的重要助推器，勢必會成為推動經(jīng)濟高質量發(fā)展重要驅動力量。因此，在策劃與選擇園區(qū)開發(fā)項目投資建設模式時，一方面要在宏觀上牢牢把握政策主線，以不新增政府隱性債務為底線；另一方面也要在符合政策法規(guī)的前提下大膽創(chuàng)新，通過政府引導，企業(yè)實施，廣泛吸引優(yōu)質社會資本進入，全力擴大資金渠道，根據(jù)園區(qū)開發(fā)項目的實際情況，積極探索建立多元且行之有效的投資建設模式。
